Dem Zweitwohnungsgesetz steht er ambivalent gegenüber. Bei der Wohnungsnot sieht er die Gemeinden in der Pflicht, der Kanton kann unterstützen. Selber solle dieser aber nicht auf dem Wohnungsmarkt aktiv werden. Das Interview mit dem Bündner Volkswirtschaftsdirektor Marcus Caduff.
Reto Stifel
Engadiner Post: Herr Caduff, im Engadin finden Einheimische kaum mehr bezahlbaren Wohnraum. Ist das Problem in Chur angekommen?
Marcus Caduff: Das Problemfeld «bezahlbarer» oder «knapper» Wohnraum ist einerseits vielschichtig und seit Jahren immer wieder Thema, auch in Chur.
So stand in der Februarsession 2021 die Anfrage Derungs betreffend Wohnbauförderung für die junge Generation und den Mittelstand im Grossen Rat zur Debatte. In der Oktobersession 2020 wurde die Anfrage Preisig betreffend Umsetzung und möglicher Verstösse gegen das Zweitwohnungsgesetz im Kanton Graubünden behandelt, womit die Frage der raumplanerischen Massnahmen zur Förderung von preisgünstigen Erstwohnungen aufgegriffen wurde. Weiter war in der Februarsession 2016 die Anfrage Horrer betreffend bezahlbares Wohnen traktandiert. Das sind nur einige Beispiele, die zeigen, dass das Problem erkannt ist und es Bestrebungen gibt, dieses anzupacken.
Was spielt das Zweitwohnungsgesetz dabei für eine Rolle?
Dass sich die Beschränkung des Zweitwohnungsbaus auf den Wohnraum für Einheimische auswirkt, wurde noch früher erkannt. Denn das Thema fand auch im Werkzeugkasten Erst- und Zweitwohnungen sowie touristische Beherbergung für Tourismusregionen und -gemeinden im Jahr 2009 Niederschlag. Die Lösung des Problems ist aber nicht einfach und rechtlich heikel. Es war bereits vor Annahme der Zweitwohnungsinitiative klar, dass durch das Verbot des Neubaus von Zweitwohnungen die Nachfrage nicht mehr gedeckt würde. Die Nachfrage würde das Angebot übersteigen und entsprechend den Druck auf altrechtliche Wohnungen steigen. Das dieser Effekt insbesondere wirtschaftlich weniger gut gestellte Personen und Familien treffen würde, war absehbar.
Haben Sie aus anderen Regionen ähnliche Signale erhalten?
Wie oben dargelegt, ist das Thema nicht neu und nicht nur auf eine Region beschränkt, auch wenn derzeit vom Oberengadin gesprochen wird. Die Thematik unterscheidet sich teils von Region zu Region. Allenfalls akzentuiert sich die Problematik in mehreren Regionen aufgrund der neuen Arbeits- und Lebensmodelle, die im Rahmen der Pandemie forciert wurden. So beobachten wir in vielen Tourismusgemeinden mit einem hohen Zweitwohnungsanteil, dass die Zweitwohnungseigentümer den Hauptwohnsitz in die Ferienresidenz verlegen und von dort aus arbeiten. In fast allen Regionen ist der Markt für Wohnungen durch den Wunsch, sich in den Bergen aufzuhalten, sehr ausgetrocknet, was sich wiederum auf die Preise auswirkt, und zwar im ganzen Kanton.
Wo sehen Sie als Vorsteher des Departements für Volkswirtschaft und Soziales die Gründe für die angespannte Situation auf dem Wohnungsmarkt?
Das Thema ist sehr vielfältig, entsprechend sind auch die Gründe je nach Region ganz anders. Da spielt die Zweitwohnungsinitiative hinein, wie erwähnt hat die Pandemie die Problematik akzentuiert. Dies dürften wohl die Haupttreiber der Problematik im Oberengadin sein.
In anderen Regionen ist zu beobachten, dass eine Investition in einer Immobilie in peripheren Talschaften mit Abwanderung aus Investorensicht nicht attraktiv ist. Erstens werden tiefere Mieten bezahlt als in urbanen Räumen und in wirtschaftlich starken Regionen, und zweitens muss durch die Abwanderung befürchtet werden, dass Wohnungen leer stehen bleiben. Institutionelle Investoren investieren vor allem dort in Erstwohnungen, wo es auch einen guten Erstwohnungsmarkt gibt. Dies ist wohl in Tourismusregionen, welche weiter von der Agglomeration entfernt sind, nicht gleichermassen der Fall wie in der Nähe des Bündner Rheintals.
Zudem verlangt das Raumplanungsgesetz die Reduktion von überdimensionierten Bauzonen, Bauland wird knapp.
Sicher ist ein weiterer Grund in der Revision des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (RPG) zu sehen. Das Raumplanungsgesetz wurde im Jahr 2013 mit 62,9 Prozent der Stimmen angenommen, Graubünden stimmte der Vorlage mit 61,5 Prozent zu. Das Stimmvolk gab der Politik explizit den Auftrag, die Bauzonen auf den Bedarf von 15 Jahren ausrichten. Gemäss RPG müssen überdimensionierte Bauzonen reduziert werden. Damit wird das verfügbare Bauland und auch die Möglichkeit, am «Wunschstandort» bauen zu können, eingeschränkt. Eine Verknappung des verfügbaren Baulandes führt zudem bei grosser Nachfrage zu höheren Preisen.
Letztlich ist wohl auch das tiefe Zinsumfeld – sowie bei hohen Vermögen die Negativzinsen – ein Grund für die Attraktivität der Investition in Immobilien.
Wenn wir noch beim RPG bleiben, wie sieht die Situation konkret in der Region Maloja aus?
In der Region Maloja bietet sich ein differenziertes Bild. Es gibt Gemeinden, die langfristig über zu knappe Bauzonen verfügen. Bei diesen ist eine Einzonung grundsätzlich möglich.
Solche Einzonungen dürften auch nicht unumstritten sein?
Voraussetzung ist, dass das bereits eingezonte, jedoch noch nicht überbaute Bauland mobilisiert wird. Diese Aufgabe obliegt den Gemeinden. Der Kanton hat mit dem kantonalen RPG den nötigen rechtlichen Rahmen für die Baulandmobilisierung geschaffen. Ja, die Erfahrung zeigt, dass bei Einzonungen mit Beschwerden von Anstössern und beschwerdeberechtigten Organisationen zu rechnen ist. Zudem haben die Stimmberechtigten immer das letzte Wort bei Einzonungsvorhaben. Mit RPG 1 wird des Weiteren eine Verdichtung in den bestehenden Siedlungen – eine sogenannte Verdichtung nach innen – angestrebt. Wenig überraschend werden auch solche Vorhaben mit Beschwerden eingedeckt.
Andere Gemeinden in der Region sind der Aufgabe, die sich aus dem Vollzug von RPG 1 ergibt, nämlich das Datenblatt des Kantons zu überprüfen, noch nicht nachgekommen. Entsprechend ist dem Kanton noch nicht klar, ob diese Gemeinden über eine zu geringe, gerade richtig dimensionierte oder zu grosse Bauzone verfügen. Die pendenten Überprüfungen erwarten wir noch in diesem Quartal.
Im nationalen Zweitwohnungsgesetz steht, dass die Kantone bei Bedarf im Richtplan Massnahmen unter anderem zur Förderung von preisgünstigen Erstwohnungen festlegen müssen. Was hat der Kanton Graubünden diesbezüglich konkret unternommen?
Wenn wir die Sache aus dem Blickwinkel des ZWG und der Raumplanung sehen, verweise ich auf den kantonalen Richtplan. Dort sind Leitsätze zur «Förderung der Hotellerie», zur «Verbesserung der Auslastung der Zweitwohnungen» sowie zum «Schaffen und Erhalten von Wohnraum für Einheimische» festgelegt. Die Umsetzung dieser Leitsätze erfolgt gemäss Handlungsanweisung durch die Gemeinden. Gemäss den Erläuterungen haben insbesondere die Gemeinden im touristischen, urban-touristischen sowie suburban-touristischen Raum Vorkehrungen und Massnahmen zu prüfen.
Und, machen sie es?
Diverse Gemeinden haben zwischenzeitlich gegenüber dem ZWG weitergehende Regelungen beschlossen, sei es im Bereich Zweitwohnungen an sich, sei es im Bereich ortsbildprägende Bauten.
Aber könnte oder vielmehr müsste nicht auch der Kanton aktiv werden?
Gemäss dem kantonalen Richtplan kann der Kanton Massnahmen beschliessen, sollten sich im Bereich der Zweitwohnungen Fehlentwicklungen zeigen, die nicht durch die Gemeinden selbst unterbunden werden können. Solche konkreten Fehlentwicklungen oder Missbräuche, die im Zusammenhang mit dem ZWG stehen, sind dem Kanton in dieser Form aber nicht bekannt, welche ein Einschreiten notwendig gemacht hätten.
Auch nicht bei der Problematik der Umnutzung von altrechtlichen Wohnungen?
Was das ZWG anbelangt, so wäre es meines Erachtens falsch, die Einheimischen, die ihre altrechtliche Wohnung als Erstwohnung nutzen, betreffend freie Verfügbarkeit der Nutzung mit Massnahmen zu «strafen» und jenen Personen, die eine altrechtliche Wohnung bereits als Zweitwohnung nutzen, keine Massnahmen aufzuerlegen. Zudem ist jeder Eingriff in den Besitzstand äusserst heikel beziehungsweise kaum machbar.
Der Kanton selber braucht auch Wohnungen für seine Angestellten. In Samedan beispielsweise soll ein grösseres Verwaltungszentrum entstehen. Wie sollen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf dem ausgetrockneten Markt eine Wohnung finden?
Die Verfügbarkeit von Wohnraum ist generell ein wichtiger Aspekt, um die erforderlichen Fachkräfte zu gewinnen. Dies gilt sowohl für den Kanton wie für die privaten Unternehmen. Die Problematik ist entsprechend auch im Regierungsprogramm aufgegriffen. Das Thema des Fachkräftemangels geht jedoch weit über das Thema Wohnraum hinaus und umfasst eine Vielzahl von Faktoren. Die Erarbeitung von Lösungen ist eine gemeinsame Aufgabe aller Akteure (Unternehmen, Branchen, Staat) auf allen Stufen (lokal, regional, kantonal, national) in allen Sektoren (Produktion, Industrie, Dienstleistungen).
Inwieweit könnte sich der Kanton selber aktiv in den Wohnungsbau einbringen? Beispielsweise, indem er über die Pensionskasse Wohnungen baut oder sich an Genossenschaften oder Stiftungen beteiligt?
Der Kanton selbst hat keine grossen Möglichkeiten. Er kann nicht wie Private agieren, sondern hat sich an seine gesetzlichen Grundlagen zu halten. Weiter ist die Pensionskasse zum Beispiel selbstständig und hat zudem gänzlich andere Aufgaben. Auch sonst ist der Kanton im Rahmen der Public Coporate Governance mit Beteiligungen zurückhaltend. Letztlich ist es jedoch eine politische Frage, ob die öffentliche Hand sich aktiv in den Wohnungsbau einbringen soll oder nicht. Ich bin jedoch dezidiert der Meinung, dass der Kanton sich nicht aktiv im Wohnungsbau einbringen soll. Die Verfügbarkeit von attraktivem Wohnraum ist ein Element des Standortwettbewerbs unter den Gemeinden. Ein Engagement des Kantons würde diesen Wettbewerb stark verzerren.
Noch einmal zu den altrechtlichen Wohnungen. Diese sind in der Nutzung frei. Gerade in touristischen Gemeinden beträgt deren Anteil oft 90 Prozent und mehr. Dass diese unter Druck kommen werden, musste befürchtet werden?
Wird das Angebot bei gleichbleibender Nachfrage verknappt, so liegt es in der Natur des Marktes, dass die Preise steigen. Jedoch auch hier lässt sich nicht so einfach pauschalisieren. Es ist keineswegs so, dass der Grossteil der Einheimischen einfach ihre Immobilie verkaufen. Einerseits ziehen diese nicht einfach weg, sondern sind mit dem Ort und der Immobilie verbunden. Andererseits bedeutet der Verkauf der altrechtlichen Immobilie ohne Nutzungseinschränkung, um dann am gleichen Ort eine neue Wohnung mit Erstwohnauflage zu erstellen, einen Wertverlust und eine gravierende Einschränkung. Neben dem Vermögenswert hat eine altrechtliche Wohnung auch einen ideellen und emotionalen Wert, welcher nicht einfach aufgegeben wird. Wie bereits ausgeführt, haben wir bis jetzt keine derartige Fehlentwicklung gemäss ZWG erkannt.
Anders mag es dort aussehen, wo altrechtliche Wohnungen aufgrund von Abwanderung, Übertritt in eine Altersresidenz oder aufgrund des Ablebens des Eigentümers frei werden. Hier besteht die Gefahr, dass die Immobilie bei fehlenden Nachkommen oder fehlendem Interesse dieser zur Zweitwohnung wird und somit den Einheimischen nicht als Wohnraum zur Verfügung steht.
Trotzdem: Müsste der Kanton nicht aktiv werden? In Artikel 12 des Zweitwohnungsgesetzes heisst es, dass bei einer unerwünschten Entwicklung die Umnutzung stärker eingeschränkt werden muss.
Ich verweise noch einmal auf meine Antwort weiter oben, wo ich auch die Instrumente des Werkezugkastens erwähnt habe. Die Einschränkung der Nutzung von altrechtlichen Wohnungen ist, selbst wenn eine Fehlentwicklung vorliegen würde, äusserst heikel. Und entsprechende Massnahmen von Gemeinden in der Ortsplanung müssten auch noch vom Stimmvolk gutgeheissen werden. In der Theorie tönt vieles gut; in der Praxis – oder auch rechtlich – lässt sich das oft nicht umsetzen.
Ein anderes Thema sind die sogenannt geschützten oder ortsbildprägenden Bauten. Dort können neue Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen entstehen. Ställe wechseln plötzlich für Millionen Franken den Besitzer. Ist das nicht einfach eines von vielen Schlupflöchern, welches das Zweitwohnungsgesetz bietet?
Das Ansinnen dieser Regelung ist es, ein ortsbildprägendes und geschütztes Gebäude zu erhalten. Ein Anreiz es zu erhalten, besteht in der Regel nur dann, wenn es auch genutzt werden kann. Insofern ist der Gedanke hinter dieser Regelung nachvollziehbar und auch zu unterstützen. Es ist jedoch nicht von der Hand zu weisen, dass in gewissen Orten solche Objekte zu Spekulationsobjekten wurden. Die Gemeinden haben durchaus Möglichkeiten, dies einzuschränken. Die Bezeichnung von ortsbildprägenden Bauten erfolgt grundsätzlich im Rahmen der Ortsplanung. Es ist nicht zwingend, dass eine Gemeinde ortsbildprägende Bauten definiert; das heisst, eine Gemeinde muss in der Regel aktiv werden, um von dieser Regelung Gebrauch machen zu können.
Sils hat reagiert und eine Planungszone erlassen. Ein richtiger Entscheid?
Ich respektiere die Gemeindeautonomie. Deshalb beurteile ich diesen Entscheid nicht. Weder sachlich noch rechtlich.
Wo kann der Kanton die Gemeinden unterstützen?
Im Rahmen seiner Aufgaben in der Raumplanung sowie als Auskunftsstelle bei ZWG-Fragen und indem sich der Kanton auf Bundesebene für die Anliegen des Kantons beziehungsweise der Gemeinden des Kantons einbringt.
Zum Schluss, Herr Caduff, hat sich das Zweitwohnungsgesetz aus Ihrer Sicht bis jetzt bewährt?
Ich habe ein etwas ambivalentes Verhältnis zu diesem Gesetz. Das Hauptziel, dass keine «kalten» Betten mehr auf der grünen Wiese erstellt werden sollen, wurde wohl grossmehrheitlich erreicht. Es entstehen auch keine neuen «Geistersiedlungen» auf grüner Wiese, welche den grössten Teil des Jahres leer stehen. Das darf als positiv gewertet werden.
Das Gesetz ist jedoch sehr strikt und unterscheidet nicht zwischen den verschiedenen regionalen Verhältnissen. So werden Gemeinden, welche vor allem aufgrund der Abwanderung über die 20-Prozent-Schwelle fallen, genau gleichbehandelt, wie jene Gemeinden mit einem riesigen Bauboom an Zweitwohnungen. Die «Abwanderungsgemeinden» werden dadurch in ihrer Entwicklungsperspektive stark eingeschränkt. Es bestehen zudem viele Detailprobleme, so bei der Rechtssicherheit und vor allem bei der Beherbergungsentwicklung. Letztlich ist es wie so oft: Greift der Staat in den Markt ein, um eine unerwünschte Entwicklung zu korrigieren, so kreiert er neue Probleme, welche wiederum einer Regulierung bedürfen. Die Regulierungsspirale dreht sich somit munter weiter.
Stellt keine Fehlentwicklungen oder Missbräuche im Zusammenhang mit dem ZWG fest, die nicht durch die Gemeinden gelöst und ein Einschreiten des Kantons nötig machen würde: Regierungsrat Marcus Caduff. Foto: z. Vfg.
Im Gespräch mit …
… Marcus Caduff
Menschen, die etwas zu sagen haben, Themen, die bewegen: In der Se- rie «Im Gespräch mit …» werden interessante Persönlichkeiten in unregelmässigen Abständen zu den verschiedensten Themen interviewt. Heute Regierungsrat Marcus Caduff (Die Mitte). Er wurde im Juni 2018 in die Bündner Regierung gewählt und steht seit dem 1. Januar 2019 dem Departement Volkswirtschaft und Soziales vor. Vor seiner Wahl in den Regierungsrat gehörte er als Mitglied der damaligen CVP-Fraktion, welche er von 2010 bis 2018 präsidierte, dem Grossen Rat an. In der Privatwirtschaft war Caduff unter anderem CEO und Vorsitzender der Geschäftsleitung der Regionalspital Surselva AG. Caduff ist verheiratet und Vater zweier Töchter. (ep)
